<이 글은 2016년 10월 12일 PD연합회 주최로 열린 「협찬·PPL과 중간 광고, 어떻게 풀 것인가」에서 발표한 발제문을 요약한 것입니다.>
[방송기술저널=정미정 공공미디어연구소 부소장] 변화된 환경에서 지상파는 어떤 기능을 수행해야 할까. 공적 기능 이행의 필요성은 오히려 더욱 커지고 있다. 공공 영역의 필요성은 아무리 강조해도 지나치지 않다고 생각한다. 지상파가 무료 보편적 서비스 방송으로서, 공공 영역으로서 여전히 그 존재가 필요한 것이라면 이 제도를 유지할 수 있는 조건을 만들어줘야 한다.
그렇지만 공공 서비스로서의 무료 보편적 서비스인 지상파방송이 주재원으로서 광고 수익을 증가시키려는 노력은 여러 차례 좌절됐다. 특히 중간 광고 허용에 대한 문제는 일부 유료방송사업자들의 강한 반발에 직면해왔으며 지상파방송에 대한 차별적 광고 규제는 여전히 존속되고 있다. 무료 보편적 서비스로서 공적 책무를 수행하기 위해 지상파방송은 광고 수익의 추가 재원 확보가 필수적이다. 그리고 이와 함께 이뤄져야 할 문제는 유료방송이 가입자의 수신료에 기반을 둔 안정적인 수익 구조를 가져야 하는 것이다.
이 글은 현재 광고 시장을 둘러싸고 격화되고 있는 다툼의 원인을 각 방송이 제 이름에 맞는 재원 구조를 가지고 있지 못하다고 보고, 이를 구체적으로 살피고자 한다.
1. 플랫폼 사업자와 콘텐츠 사업자의 불공정한 경쟁
: 적정한 수준의 콘텐츠 사용 대가의 문제
콘텐츠 사용 대가의 문제는 콘텐츠사업자와 플랫폼사업자 간에 발생할 수 있는 문제다. 흔히 지상파와 유료방송의 대립으로 인식되는 지상파 재송신 분쟁에서의 대가 산정 문제도 이 영역이다. 이는 ‘지상파방송’과 ‘유료방송’의 대립이 아니고 콘텐츠 사업자와 플랫폼 사업자 사이의 콘텐츠 대가에 대한 협상에 기인한 문제다. 물론 여기에는 유료방송 내에서의 채널사용사업자와 플랫폼사업자 사이의 콘텐츠 사용 대가의 문제도 포함된다.1)
지상파를 무료 보편적 서비스로 규정한다면 이는 무료방송과 유료방송의 문제가 될 수 있다. 현재 무료방송의 재원은 텔레비전 수신료와 광고가 가장 큰 비중을 갖는다. 유료방송에서 ‘유료’가 의미하는 것은 가입자가 지불하는 ‘비용’이다. 유료방송에서 마땅히 가장 큰 재원이 될 수 있는 것은 방송 수신료가 돼야 함은 당연한 일이다. 그렇지만 우리 방송시장에서 유료방송의 재원은 다른 구성을 가지고 있다. 종합유선방송은 2014년 기준 방송 수신료의 비중이 45.4%로 가장 크지만, 홈쇼핑 송출 수수료의 비중이 32.5%나 차지하고 있다. 홈쇼핑 수수료에 대한 의존도가 높은 것은 바람직하다고 볼 수 없다. 일반 PP에 돌아가는 수신료의 배분은 그만큼 적어질 수밖에 없으며 홈쇼핑 수수료가 줄어들 경우 사업자의 이익에 심대한 영향을 미치게 된다.
일반 PP는 방송 수신료에서 배분되는 방송 프로그램 제공의 비중이 2014년 기준 25.5%에 머무르고 있으며 광고와 협찬 비용의 비중이 무려 53.8%로 무료방송인 지상파방송에서의 광고재원의 비중보다 높다. 무료방송과 유료방송에서의 필요 재원이 제 역할을 다하지 못하고 있음을 알 수 있다. 그렇기 때문에 정해진 파이의 광고 시장을 놓고 사업자 간의 대립과 피해가 더욱 증가하고 있다고 진단한다.
프로그램 사용료 배분에 있어서의 여러 복잡한 문제들이 존재한다. 콘텐츠 대가 산정에 있어서 여러 가지 요소를 충분히 반영할 것에 대한 요구도 증가하는 추세다. 프로그램 사용료의 구체적인 개선 방안에 대한 논의는 다른 연구로 미루더라도, 유료방송 시장의 건강한 발전을 위해 가입자 수신료에 기반을 둔 재원의 확충이 가장 중요한 문제임은 분명하다.
2. 결합상품으로 인한 유료방송 시장의 선순환 구조 훼손 개선
현재 이동통신 요금은 매우 복잡하게 구성돼 있다. 결합상품의 할인도 제각각이어서 어떤 상품이 얼마에서 얼마로 할인되는지 알기란 매우 어려운 일이다. 과연 우리 모두가 믿고 있는 것처럼, 결합상품은 소비자들에게 요금 할인의 혜택을 주고 있는 것일까? 그렇다면 오래전부터 정부가 실현을 노력해온 통신 요금 인하 방안은 왜 아직도 추진되는 걸까? 이는 모순된 상황이다. 두 가지 중 한 가지는 오해이거나 착각이라는 이야기가 된다.
그렇다면 규제 기관은 이러한 의혹을 해소해야 한다. 통신 시장에서 소비자가 체감하는 통신 요금은 결코 낮지 않은 상황이다. 그렇다면 이 요금의 수준이 적정한 것인지, 결합상품은 사업자들이 말하는 것처럼, 우리가 기대하는 수준의 할인을 제공하고 있는 것인지 정확한 정보를 줘야 한다. 개별적 소비자가 사업자가 제공하는 정보를 가지고 판단하기는 불가능한 상황이다.
더구나 우리 이동통신 시장은 과점화돼 있는 시장으로 요금 경쟁은 이뤄지지 않고 있다. 서비스 역시 차이점을 찾기 매우 어렵다. 결합상품을 구매함으로써 요금 할인이 이뤄질 것이라는 기대가 상품의 시장점유율을 높이고 있다. 시장은 통신사업자들이 주도하는 IPTV의 점유율이 높아지고 있으며 제도가 변화하지 않는 한 SO는 경쟁력을 잃고 시장에서 출구 전략만을 찾게 될 것이다.
결합상품에서 방송 상품이 저가로 판매되고 있다는 의심은 여전히 해소되지 못하고 있다. 결합상품을 구성하는 데 있어 그 재무적 기여도라는 측면이 모든 상품에 동일하지는 않을 것이다. 그렇다면 사업자가 스스로에게 유리한 방식으로 최대 이윤을 보장하는 요금 구성을 내놓을 것은 당연하다. 현재의 규제 체계로는 결합상품에서 방송 상품이 저가로 책정돼 판매되는가조차 판단할 수 없다. 방송통신 산업에서 창출된 이익을 시장의 모든 플레이어에게 공정하게 배분할 방안을 찾는 것이 중요하다. 상생과 공존을 위한 공정한 경쟁의 환경 조성이 필요하다고 생각한다.
3. 무료방송과 유료방송의 불공정한 경쟁
지상파의 중간 광고 허용에 대한 문제는 시청자 보호, 공공성의 훼손이라는 외피를 입고 일부 유료방송사업자들의 강한 반발에 직면해 있다. 그렇지만 공공 서비스로서의 무료 보편적 서비스인 지상파방송에 필요한 재원을 마련해야 한다는 당위가 유료방송사업자들의 안정적인 이윤 창출을 위해서 훼손돼서는 안 된다고 생각한다.
지상파가 본연의 임무인 공적 책무를 수행하기 위해 필요한 재원인 광고에 대한 규제는 개선될 필요성이 있다. 오히려 공공성이라는 이유로 무료방송의 재원을 막는 규제를 유지해야 할 명분은 더 이상 설득력을 갖지 못한다.
지상파방송사업자의 경우 광고 매출이 2005년 2조 4,359억 원에서 2014년 1조 8,976억 원으로 지속적인 감소세를 보이고 있음을 알 수 있다. 이에 반해 CJ 계열은 2005년 650억 원에서 2014년에는 무려 2,868억 원으로 엄청난 증가를 이루고 있다.
과연 CJ의 콘텐츠 경쟁력이 이러한 성과를 가져온 것일까? 그렇게 답할 수는 없을 것 같다. 2014년 기준 CJ E&M 계열의 채널은 낮게는 2.1%에서 높게는 36.9%에 이르는 본방 비율을 가지고 있었다. 가장 대표적인 채널인 tvN도 본방 비율이 17%에 미치지 못했다. 전체 프로그램을 100개라고 한다면 17개도 안 되는 프로그램으로 전체 방송을 채우는 셈이다. 이런 수준의 방송을 하고 있는 채널들이 지상파를 뛰어넘는 광고 매출 증가율을 보이고 있는 것은 콘텐츠 경쟁력에 원인이 있다고 할 수 없다. 이는 분명 지상파와는 차별적인 광고 규제 때문이라고 밖에는 설명하기 어렵다.
지상파의 경우에는 본방 비율이 EBS가 69.3%, KBS 1TV가 83.1%로 CJ 계열의 채널과는 비교할 수 없을 정도의 수준이다. 광고 매출의 성장이 콘텐츠 경쟁력이 아닌, 차별적인 제도에 있음을 알 수 있다.
또 다른 사업자의 사례가 있다. 종편의 광고매출액이 2013년 2,355억 원에서 2014년 2,229억 원으로 줄었다고는 하지만 2012년 1,709억 원에서 2013년에는 2,355억 원으로 이미 37.8% 증가한 이래로 꾸준한 금액을 유지하고 있다. 이에 반해 지상파방송의 광고매출액은 2012년 2조 1,833억 원에서 2013년 2조 675억 원으로 감소했고 이어서 2014년에는 1조 8,976억 원으로 감소세를 보이고 있다. 거의 축소되는 방송 광고 시장에서 유독 종편이 약진하고 있는 모양새다.2) 종편이 이토록 긍정적인 성과를 내는 이유는 무엇일까.
지난 2015년 7월 2일 방송통신위원회에서는 <방송통신발전기금 분담금 징수 및 부과 등에 관한 고시> 개정안을 의결했다. 야당 추천 상임위원들이 퇴장한 이후 3명의 상임위원이 모여 통과한 내용으로 요지는 종합편성방송 채널사용사업자와 보도전문방송 채널사용사업자에 대한 방송통신발전기금을 방송 광고 매출액의 0.5%로 하며, 이를 2016년부터 징수한다는 것이었다. 종편에 대해 신생 채널과 적자라는 이유로 방송통신발전기금을 납부하지 않아도 된다는 특혜가 유지돼 온 것이다.
전체 시장의 침체에도 불구하고 종편이 위와 같은 성과를 낼 수 있었던 것은 그동안 종편에게 부여됐던 특혜에 기인한다. 다수의 플랫폼에 의무전송채널로 지정이 되고, 중간 광고도 허용이 되며, 황금 채널이 배정되기까지 했기 때문이다. 이 특혜가 없었다면 이러한 성과는 불가능했다.
2015년 6월 4일 방통위의 「종합편성PP 재승인 조건에 따른 2014년도 이행실적 점검결과 발표」에 따르면 ‘콘텐츠 투자’는 종편 PP 4사 모두 사업 계획 대비 이행이 미흡한 것으로 나타났다. TV조선이 95.1%, JTBC가 72.8%, 채널A는 81.3%, MBN은 95.7%이었다. ‘재방 비율’은 JTBC(49.5%/57%)와 MBN(45.6%/50.9%)의 경우 사업 계획상의 재방 비율을 이행하지 못했고 TV조선(44.2%/37.2%)과 채널A(44.8%/41.4%)는 사업 계획상의 재방 비율을 이행했다고 했다. 그렇지만 2013년에 비해 사업 계획상의 재방 비율이 모두 높게 나타나 재방 비율이 개선됐다고 판단하기에는 무리가 있다.
또한 사업 계획의 이행과 관련해 TV조선과 채널A의 보도 프로그램 편성 비율이 개국 이래 지속적으로 증가해왔고 2014년에는 보도 프로그램 편성 비율 계획치를 상향 조정했음에도 불구하고 이를 이행하지 못하고 각각 51.0%, 44.2%의 높은 편성 비율을 보여 축소 방안을 마련해 이행할 것을 촉구했다.
종편의 성장은 종편의 콘텐츠 경쟁력이 아닌 각종 특혜가 주어지는 제도에 있었음을 알 수 있다.
결론 : 상생할 수 있는 정책이 필요하다.
중간 광고를 이야기하기 위해 결국 모든 것들을 다 이야기해야만 할 상황이다. 어떤 문제도 그 문제 자체에만 국한되지 않는다. 많은 것들이 실타래처럼 얽혀서 그중 하나를 논하자면 관련된 많은 것들이 어디선가 고개를 불쑥 내밀곤 한다. 어떤 문제가 됐든 해결 방안을 마련하기 위해서는 결국 연관된 여러 가지를 동시에 고려해야 하며 그래서 무엇이든, 쉽지 않다.
갈수록 첨예화되는 경쟁의 틈바구니에서 제한된 광고 시장에서 사업자 간의 이해 대립은 어찌 보면 당연한 일이라고 할 수 있다. 그렇지만 그 대립이 앞으로도 계속해서 정해진 파이를 빼앗으려는 방향으로 나아가서는 안 될 것이다. 상생할 수 있는 제도의 개선이 필요한 시점이다.
무료 보편적 서비스로서 공적 책무를 수행하기 위해 지상파방송은 광고 수익의 추가 재원 확보가 필수적이고, 유료방송은 광고와 더불어 가입자의 방송 수신료에 기반을 둔 안정적인 수익 구조를 창출해야 한다. 지상파방송에 대한 중간 광고의 허용을 포함한 규제의 개선과 함께 유료방송의 수신료 기반의 재원 확충을 위한 규제 개선이 동시에 이뤄질 수 있도록 정책의 방향을 가져가야 할 것이다.
참고문헌
방송통신위원회(2015). 「2015년도 방송시장경쟁상황평가」
방송통신위원회 보도자료(2015.06.04.). 방통위, 종합편성PP 재승인 조건에 따른 2014년도 이행실적 점검결과 발표
1) SO의 수신료 매출 축소(‘13년 1조 1,663억 원→’14년 1조 645억 원)에 따라 영업이익률이 낮아지면서 (‘13년 14.5%→14년 13.3%), 홈쇼핑 송출 수수료의 영업이익 기여도(홈쇼핑송출수수료 매출액을 영업이익으로 나눈 값으로, 100%를 넘을 경우, 홈쇼핑송출수수료 제외 시 적자로 전환될 것으로 추정된다는 뜻)가 모든 SO에서 100%를 넘어섬(방송통신위원회(2015). 「2015년도 방송시장경쟁상황평가」).
2) 국회 미래창조과학방송통신위원회 문병호 새정치민주연합의원에 따르면 종편의 지난 4년간(2011~2014) 광고 매출은 211%, 협찬 매출은 3,121%가 증가했다. 광고 매출이 가장 큰 폭으로 증가한 곳은 TV조선이다. TV조선의 지난 2011년 광고 매출은 76억 원이었으나 지난해 724억 원으로 853%나 증가했다. 채널A 역시 53억 원에서 지난해 403억 원으로 660% 증가했다. MBN 역시 633% 증가했으며 JTBC는 25% 증가하는 데 그쳤다. 같은 기간 협찬 매출 또한 급증했다. JTBC의 협찬 매출은 2011년 5억 원이었으나 307억 원으로 6,040% 급증했다. TV조선의 협찬 매출도 9억 원에서 249억 원으로 2,667% 급증했다. 채널A의 협찬 매출은 15억 원에서 270억 원으로 늘었고, MBN의 협찬 매출은 1년 동안(2013-2014) 13% 늘었다. (미디어오늘. 2015.09.10. “종편, 지난 4년간 협찬 매출 3,000% 증가”)
