1. 누구를 위한 DTV의 주파수 정책인가?
2. 주파수 정책의 패러다임의 변화에 따른 방송용의 주파수 정책 방향
3. 다양한 시각에서 본 방송용 주파수 정책
4. 국내외 주파수 관리정책의 비교에 따른 시사점
5. 현재와 미래를 위한 지사파방송의 주파수 할당 및 정책 방향
6. 디지털 전환 과정에서 지상파방송 주파수 정책의 문제점 및 지향방향
21세기 들어 주파수 효용가치 높아져
‘주파수 정책은 누구를 위하여 이뤄져야 하는가’고민 필요
박상호(한국방송협회 연구위원)
주파수 정책에 대한 다양한 논의
20세기까지 주파수 정책에 관한 논의는 공학적 차원과 경제학적 차원의 논의가 대부분이었다. 즉 공학적 차원에서는 주파수의 기술적 활용에 대한 논의가 주내용을 이루었고, 경제학적 차원에서는 산업적 측면에서 효율성의 극대화에 대한 논의가 주내용을 이루었다. 그러나 21세기에 들어서 주파수의 산업적 가치가 크게 대두되면서 언론학적 차원의 주파수에 대한 논의가 점차 제기되게 되었으며, 방송정책적 차원에서 공익론이 대두되었다. 이러한 논의는 대체로 정부, 사업자, 국민이라는 주체에 대한 다양한 입장차를 반영하고 있으며, 최근에 들어서 주파수 정책에 대한 논의는 효용성에 대한 논의가 크게 부각되고 있다.
이 글에서는 올해 방송통신위원회의 출범으로 대두된 주파수정책에 대한 다양한 이론적 논의를 제기하려고 한다. 주파수에 대한 다양한 이론 논의가 있겠지만, 공익·포획·지대추구론·재산권·공유론적 논의를 통해서 방송용 주파수정책의 방향에 대한 논의를 정리하였다.
공익이론적 주파수 정책
우선, 공익이론적 차원에서 주파수 정책을 보면, 방송산업에서 가장 중요한 가치는 공익(Public Interest)의 추구이기 때문에 공익이론적 접근은 시장실패나 시장지배의 원인을 사적이익을 추구하는 개인이나 기업활동에서 찾고 있으며, 정부개입이나 정부관료들의 행동은 일반국민의 복리를 증진하기 위한 이타적인 것으로 파악한다. 더욱이 공익이론은 보편적 이익을 실현하는 주체로 국가를 상정하고 공익이란 개념을 사회구성원 모두가 합의하는 보편적 가치를 지니는 개념으로 받아들이며 암묵적으로 정치권력이 사회구성원들간에 균등하게 배분되었다는 가정을 하고 있다. 우리나라에서 주파수정책의 모델로 삼고 있는 미국의 FCC 경우 주파수 정책과정에서 공익보다는 사적 이익에 토대를 두고 있으며, FCC는 규제산업의 압력에 직면해 공익을 방기하고 있다는 비판이 제기된다. 특히, 관료나 정치가들은 공익을 위하여 주파수관련 정책을 결정하고 집행하기 보다는 특정 이익집단의 이익추구를 위한 혹은 특정 이익집단 이익의 훼손을 방지하기 위한 방편으로 정책을 추진했다는 의혹이 제기될 수 있다.
□ 포획이론적 주파수 정책
두 번째로 포획이론적 관점으로 주파수 정책을 정리하면, 포획이론은 정책관련 기관이나 관료들이 정책대상 집단으로부터 지배당하고 있다고 전제한다. 즉, 정책기구가 규제대상 산업에 의해 지배당하며, 피규제산업의 포로로서 그들의 산업적 이익을 보호하는 역할을 맡고 있는 것으로 가정한다. 우리나라의 주파수정책을 포획이론적 시각으로 접근하는 것은 한계가 있다. 그러나 방송이나 주파수정책을 입안하고 결정하는 과정에 주파수 할당 관련기관의 이해가 상당히 반영될 가능성이 크다고 본다. 다채널·다매체 시대가 도래하기 전에는 지상파방송사에 의한 포획, 이후에는 유료매체에 의한 포획, 작금에는 방송시장보다 10배가 큰 규모를 가진 통신사에 의한 포획이 이루어지고 있다고 볼 수 있다.
□ 지대추구론적 관점
세 번째로 지대추구론적 시각으로 보면, 지대추구행위는 정부의 제도, 규제, 특혜를 이용하여 경제적인 이익을 창출하고 독점권을 확보하는 행위를 지칭한다. 실제로 방송과 통신의 경계영역에 위치하는 서비스들이 증가함에 따라 규제기구간 업무영역의 분쟁이 심화되고 있는데, 규제기구들은 신규서비스에 자신의 영향력을 확대 발전시키기 위해 많은 노력을 경주하고 있다. 외견상으로는 방송이 강조하는 공익논리(Public Interest Theory)와 통신이 강조하는 시장경쟁논리(Market Competition Theory)가 충돌하는 것으로 보인다. 이러한 논의에 따르면 지상파방송, 케이블TV, 위성방송, DMB, IPTV 사업자는 방송사업권을 얻기 위해서 상당한 노력을 하였고, 또 이를 지키기 위해서 계속 노력하여야 한다. 또한 통신사업자인 SKT, KTF, LGT의 경우도 마찬가지일 것이다.
□ 코어스, 재산권론 주장
네 번째로 재산권론으로 정리하면, 시카고학파의 경제학자인 코어스(Coase)는 주파수 자원이 희소화되고 주파수의 가치가 올라감에 따라 주파수에 대해 재산권을 설정함으로써 그 효율적인 관리가 가능할 것이라고 제기한 바 있다. 재산권론자들은 주파수를 유한한 자원으로 보고 이를 효율적으로 이용하기 위하여서는 재산권을 설정하여 가장 가치를 높게 지불할 수 있는 사업자가 이용함으로써 주파수의 효용의 극대화를 이룰 수 있다고 주장한다. 결과적으로 경제학자 중심의 재산권시스템은 재산권을 명확히 정의하여 경매를 통해 주파수를 할당하고 자유로운 시장거래를 보장함으로써 주파수관리의 효율성을 높일 수 있다는 주장이다. 이는 곧 정부중심의 관리체계에서 시장관리로의 전환을 의미하며 규제를 완화한다는 의미를 가진다.
□ 공유론자, 주파수 개방 주장
마지막으로 공유론자들은 주파수를 개방하여 누구나 이용할 수 있도록 기술혁신을 가속화 시켜야 한다고 주장한다. 즉 주파수의 잠재력은 기술에 달려있고 최근 발전된 기술을 사용하면 주파수는 무한히 재생 가능한 자원이기 때문에 자유로운 이용을 보장해야 한다는 논리가 성립한다는 것이다. 공유대역을 주장하는 학자들은 인터넷의 사례를 통해서 검증된 자유와 공유라는 패러다임이 주파수 분야에서도 적용될 수 있다고 주장한다.
공익·포획·지대추구·재산권론적 논의는 방송정책적 차원에 지속적으로 제기 논의이며, 공유론은 기술적인 차원에서 제기된 논의이다. 이러한 논의들의 문제점을 정리하면, 공익이론과 공유론은 지나치게 이상론적이라는 비판을 받고 있으며, 포획이론과 지대추구론은 정부관료나 기관의 자율성을 간과하고 있다는 비판이 제기되고 있다. 또한 경매론을 통해서 지속적으로 제기되는 재산권론은 너무 ‘규모의 경제’차원의 자본주의 논의만을 강조하고 있다는 비판이 제기되고 있다.
이러한 이론적 논의들은 대체로 정부와 기업중심의 논의이기 때문에 국민 또는 수용자 차원에서는 주파수의 수익관리와 국민의 자신인 주파수의 사회적 환원 문제가 도외시되었다는 문제점이 제기된다.
□ 주파수 정책,구를 위해 이뤄져야 하는가?
방송통신위원회가 출범하면서 주파수 효용성을 극대화하려는 주파수 정책이 입안되고 있지만, 아직까지 주파수의 수익관리와 사회적 환원에 대한 문제에 대한 해법과 설명은 없는 상태이다. MB정부의 기업친화적(Business-friendly) 정책이 방송용 주파수 정책에도 그대로 적용됨으로 인해서 디지털 전환 이후에 공익적인 차원에서 보편적 서비스의 구현이라는 방송의 기본적 책무와 미래 사회를 위해 보다 나은 방송기술의 발전을 통한 사회 소외계층의 정보격차해소를 위한 사회적 안전망 구축이라는 측면에서 방송용 주파수 정책은 도외시될 가능성이 커지고 있다. 이러한 상황에서 “(방송용)주파수 정책은 누구를 위해서 이루어져야 하는가”라는 원론적인 질문이 제기된다. 정부와 산업중심의 주파수 논의가 확대되면서 방송용 주파수 정책에서 시청자 또는 시민을 배제시켜서는 안될 것이다.
유비쿼터스 시대의 도래로 다양한 통신서비스를 위한 주파수 대역의 필요성이 제기되고 있으며, 방송과 통신의 영역이 파괴되면서 새로운 서비스의 필요성이 제기되고 있다. 이러한 상황에서 방통위는 디지털 전환을 위한 주파수 정책 입안과정에서 시장중심의 효용성뿐만 아니라, 공익적 차원에서 주파수의 수익 관리와 사회적 환원적 차원을 고려한 주파수 정책을 마련해야 할 것이다.
